PPP仍將是解決公共服務供給問題的重要推動力

來源于:道PPP 作者周良儀 日期:2019-03-22 瀏覽:428

2018年,是PPP進入平飛階段的首年。PPP人的圈子中,出現頻次最高的詞是“規范”。PPP管理庫的清庫工作,PPP條例的呼之欲出,無不是詮釋和踐行著“規范”一詞。

面對規范,有視為凜冬者,有視為苦難者,有視為降溫減速者、有視為危中有機者。透過表象,2018年PPP行業的規范管理,反映出長期管理的決心和定力,不忘初心、牢記使命。經常地借喻說,PPP是政府和社會資本的婚姻。那婚姻的考驗和喜悅,不僅有那些年喧鬧的喜宴,更須珍惜和重視日常的柴米油鹽。

歲月不居,時節如流。面對2019的新形勢、新需求、新規范,且對PPP的發展有一些展望和思考。

展望:PPP仍將是解決公共服務供給問題的重要推動力

黨的十九大報告提出,中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

實際上,發展不平衡不充分的矛盾問題,不單單存在于個人消費領域,更廣泛地存在于社會民生和公共服務領域。出行難、就醫難、養老難、生活設施不配套。要解決這些矛盾和問題,單純由政府來做夠不夠?時間效率成本上經濟不經濟?能否有更好的解決方案呢?

回顧以往的經驗,政府通過直接投資和融資平臺等措施,提供了主要的公共服務設施。但是,從效能上看,存在成本過高,管理不經濟、部分領域供給不足的問題。究其原因,空間和物理形態上,公共服務具有一定的供給半徑。自然壟斷是基礎設施和公共服務設施的特點。很難想象,北京的公共服務能直接作用于烏魯木齊。全國的市、縣,按照這一規律,每家都組建了自己的水務公司、環衛公司、公交公司、燃氣公司等,來建設對應的公共服務設施,以及承擔日常運營養護等工作。

從實際的效率來看,各地的公共服務供給在理念和能力上面存在巨大的差異,是發展不平衡不充分的直接表現。自然壟斷狀態下,地方公共服務主要是自我更新和發展。進入互聯網的移動時代,信息和物資流動的頻繁,人對公共服務的理解和需求快速上升。自我更新式的城鎮公共服務,速度和質量均難以跟上,就談不上打造城市承載力和城市吸引力。

項目規模上,PPP亦已成為公共服務領域項目建設的重要方式。根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年三季度報,截至當時,管理庫累計項目數8,289個、投資額12.3萬億元;落地項目數4,089個、投資額6.3萬億元。同時期,2015年至2018年9月,不完全統計的地方政府發行新增債券累計約為5.4萬億元。對比地方政府發債的項目和PPP模式下的項目,兩者的交集相對較小。從投資規模上看,PPP模式下的項目投資額已經超過了政府發行債券的模式。

引入社會資本,通過PPP的方式進入公共服務領域,是發揮政府和市場這兩只手的優勢,雙手緊緊相握,推動解決公共服務領域的供給問題。一是從技術創新、管理效率、資金流通等方面,打破單純由政府提供公共服務的供給方式。這能夠促進公共服務領域的技術和管理經驗傳播,快速彌補各地區發展不平衡、各公共服務行業發展不平衡。二是打破自然壟斷,形成規模效應。通過信息、管理、技術、資金的聯系,打造出公共服務領域的航母級企業,促進技術的升級和管理創新,持續地為公共領域的提質增效提供賦能引擎。

要點:做好PPP項目的實施過程管理

中國的PPP項目,數量和規模上已經遠高于世界其他國家地區。進入實施的平飛期后,已經難以有既成的經驗可供借鑒。唯有不忘初心,實踐基礎上進行創新。2019年,PPP項目大量進入到實施和付費階段后,運營過程中的以下幾點亟需關注。

總結示范試點項目在運營期管理的經驗

PPP項目橫跨項目管理、合同管理、融資工具、績效考核、預算編制和執行等多個領域。每年,政府自身需要應對項目運營期間的條件調整、績效考核、預算支付等工作。這些運營期每年都會發生的日常性工作,在政府投資項目管理和預算管理等流程機制設計中雖有部分表述,但是比較分散,也不完整。對于政府的公務人員來說,需要通過創新的經驗總結,形成更強力的工作指導。

再有,政府對PPP管理和責任的邊界也需要進一步澄清。最普遍的例子,是政府往往在PPP項目中保留對公益性決策的一票否決權。“公益性”的邊界則是相對模糊的地帶。行使一票否決權后,政府方是否就需要承擔起對應的責任。承擔的責任,是否會同風險分擔機制、合同約定中的設計相兼容。這點處理不好,就容易出現政府和社會資本相互扯皮的現象。

孫祁祥教授在“全球PPP50人”論壇首屆年會上的主題發言中,指出了PPP的“共識”,“常識”問題沒有解決好,就可能出現很多“應當”和“實際”脫節的問題。“共識”和“常識”最容易得到的途徑,可通過示范試點項目的定期經驗總結。這些項目,經過優中選優、層層把關。報告質量、落地情況等方面均高于其他項目。應給予示范試點項目在強調規范性的底線同時,更多在創新性上給予空間。鼓勵新技術、新管理、新機制的創新,及時總結其亮點融入到制度制定和機制設計中。

深化物有所值評價,做實中期管理

物有所值是PPP的重要理念之一。其核心的方法,是將政府自己做和委托他人來做,進行全方面全周期的比較。理論的層面,物有所值的定性定量論證框架較為完整;然而實踐中,物有所值的兩者之“比”還有較大的深化空間。

 “比”之前,政府應做到心中有數。建設并運營一個公共服務項目,政府需要正確評估由自己來做,能夠達到的目標和效果。項目需要的資源、顯性隱形的成本、可能的風險、項目的實際使用壽命。這些要素應結合歷史情況,建立起一套科學的評估機制。PPP的方案設計,不應僅是可行性研究的翻版復盤。而應當充分考慮當地的歷史項目情況和當時的項目條件,從實現路徑、管理成本,變動風險等方面,給出一本實賬。

“比”應貫穿始終。目前的物有所值論證工作,集中在準備階段,也就是采購前的階段。項目運營期內,績效監測報告和中期評估現在已經編制的項目較少。這類中期報告反映的情況,應同物有所值報告相對比,反映項目執行過程中偏離的程度、偏離的原因,有否改進空間,風險控制點設定,乃至是否仍然物有所值等。項目還可在“自比”的基礎上,同其他項目建立起“互比”的評估機制,促進社會資本不斷創新管理和技術。

 “比”還影響到績效考核和付費。應以投標文件、PPP合同、兩評一案等的承諾和約定作為起點,將中期物有所值、績效考核和付費作為中期管理的重點。考慮到項目全生命周期的一些指標如IRR等無法直接應用于中期評估。因此,項目采購前,政府方應對能夠有效管理的指標做到心中有數,具有實務操作性。這才能夠在執行階段有效地管住項目,管好項目。

重視PPP項目中的公共安全

現有的PPP項目方案,風險分配的強調重點是項目本身的經濟利益和責任劃分。風險方面對于公共安全的考慮、分攤方式、處理機制言之不足。應看到,PPP項目作為公共服務類項目,提供的產品具有公共安全屬性,這點是不容忽視的。風險一旦發生,如偶然性污染事件、極端氣候條件下的公共產品供應不足等,需要第一時間采取臨時性的應急措施,保障公共服務的基本功能。

現行的責任體制來看,在公共服務的安全問題上,政府是第一責任人,并不因是否采用PPP模式而有所轉移。短時間內調集力量,處理突發事件,維護公共服務的穩定和安全,這也是政府的強項。因此,項目的應急方案方面,政府應嚴格把關。社會資本方也應緊繃安全生產的弦,配合政府部門做好安全風險防控。萬一出現問題,應秉承合作的精神優先解決問題,保障公共服務運轉,再就權責界定、補償措施通過事先約定的條件或約定的補充合同方式予以確認。

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